Размещение ПЗРО: правовой подход России и Швеции

Благодаря проекту Декомиссия и Норвежскому обществу охраны природы в октябре 2013 года состоялась ознакомительная поездка в Швецию представителей органов государственной власти России, экспертного сообщества и общественных объединений. Представителей из России интересовал, прежде всего, шведский опыт обращения с радиоактивными отходами (РАО).

В состав российской делегации входили: первый заместитель председателя комитета ГД по природным ресурсам, природопользованию и экологии Иван Никитчук; заместитель ген. Директора по радиационной безопасности ОАО ВНИИ АЭС Евгений Иванов; заместитель руководителя центра по обращению с радиоактивными отходами ОАО ВНИИ АЭС Андрей Полонский; руководитель общественной организации из г. Сосновый Бор «Зеленый мир» Олег Бодров; режиссер и кинооператор студии ЗЕЛЕНЫЙ МИР Геннадий Шабарин и автор данной статьи.

Во время визита удалось встретиться не только с национальным шведским оператором по обращению с радиоактивными отходами (SKB) и узнать тонкости технологии обращения с РАО, но и с органами государственной власти и местного самоуправления, регулирующих безопасность такого обращения. В рамках данной статьи будет дан правовой сравнительный анализ регулирования сферы обращения с РАО, такие его аспекты как безопасность, вовлеченность населения в процесс принятия решений и возможности органов местного самоуправления при решении вопроса о размещении ядерно-опасного объекта.

Напомним, что в российском законе № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон) четко прослеживается реализация принципа окончательного захоронения отходов. При этом законодатель разрешает осуществить окончательное захоронение долгоживущих жидких радиоактивных отходов в глубоких геологических формациях, т.е. без необходимой изоляции от компонентов природной среды (статья 30 Закона).

Под пунктом захоронения радиоактивных отходов законодатель понимает - пункт хранения радиоактивных отходов, предназначенный для размещения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения и обеспечивающий радиационную безопасность работников такого пункта, населения и окружающей среды в течение периода потенциальной опасности радиоактивных отходов.

Недостатком Закона является отсутствие закрепленных процедур общественного участия на разных стадиях обращения с РАО, хотя право граждан и общественных объединений на участие в формировании политики в области использования атомной энергии закреплено в статье 14 Федерального закона «Об использовании атомной энергии». В Законе РАО участие общественности в формировании политики в сфере использования атомной энергии сведено к «предоставлению информации по вопросам деятельности национального оператора с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне».

Право граждан на участие в принятии решений, например, определения места захоронения радиоактивных отходов в Законе РАО не закреплено и, кроме этого, в настоящий момент в нашей стране полноценно не реализуется. При размещении пунктов захоронения радиоактивных отходов (ПЗРО) или расширении существующих объектов по переработке отработавшего ядерного топлива достаточно провести общественные обсуждения (слушания) в соответствии с градостроительным законодательством. Как известно, такие обсуждения носят рекомендательный характер, и в них принимает незначительное количество граждан. Чаще всего, граждане представляют жителей соответствующего закрытого административно-территориального образования, хотя при реализации проекта затрагиваются права и интересы гораздо большего количества людей.

Реализовать же свое право или интерес в юридически значимой процедуре, например, референдуме, на сегодняшний день невозможно. Наглядным подтверждением указанному тезису служит попытка проведения референдума по расширению хранилища радиоактивных отходов и строительству завода по переработке отработавшего ядерного топлива в Красноярском крае в 1997 году. При отказе в проведении референдума правоприменители сослались на статью 71 Конституции России и исключительное право федерации на расщепляющиеся материалы и ядерную энергетику.

Для сравнительного анализа системы управления и изоляции РАО рассмотрим опыт построения законодательной базы рассматриваемой области участницей Европейского Союза, Швецией.

Шведское законодательство регулирующие изоляцию РАО и размещение ПЗРО состоит из Экологического кодекса, законов: о радиационной безопасности, планирования и строительства, использования атомной энергии и закона о финансировании.

На схеме видно, что деятельность оператора (в центре) по обращению с РАО регламентируется значительным количеством правовых норм. Кроме этого, на возможность функционирования оператора и реализацией им конкретных проектов по обращению с РАО (в Швеции это фирма SKB) влияют решения Правительства, Экологического суда и органов местного самоуправления.

При решении вопроса о месте размещения ПЗРО органы местного самоуправления, т.е. муниципалитеты Швеции, имеют право «вето» на решения правительства этой страны разметить пункт захоронения на территории соответствующего муниципалитета. Данное право закреплено в Конституции Швеции. Указанное право может быть реализовано как путем голосования представительным органом муниципалитета, так и вынесено на местный референдум. Причем запретить размещать ПЗРО муниципалитет может в любое время до начала строительства объекта изоляции РАО. Хотя по некоторым вопросам шведское правительство может преодолеть право «вето» муниципалитетов и вопрос о размещении ядерно-опасного объекта является одним из них. Однако за всю историю Швеции правительство этой страны не воспользовалось этой процедурой ни разу.

Процесс принятия решения протекает в несколько этапов, в ходе которых происходит научная проработка возможности захоронения РАО в определенной местности, исследуются возможные последствия размещения такого объекта в течение длительного времени. Например, размещение хранилища РАО в местечке Форсмарк (Forsmark) было принято в 1976 году, а начало строительства лаборатории началось 1993 году и самого хранилища в 2006.

Важно отметить то обстоятельство, что на протяжении всего времени до окончательного принятия решения по размещению ПЗРО на территории муниципалитета Форсмарк, правительство и национальный оператор терпеливо убеждали население в безопасности такого проекта и наличия положительных моментов такого строительства. Хотя нужно заметить – основным положительным моментом является факт наличия рабочих мест для части жителей Форсмарка. При этом все участники проекта неукоснительно соблюдали все демократические процедуры, законодательство Швеции, двигаясь шаг за шагом и не форсировали процесс. Например, дискуссия вокруг контейнеров, куда помещаются РАО, длилась несколько лет.

В рамках данного вопроса необходимо также затронуть проблему безопасности при окончательном захоронении радиоактивных отходов. На сегодняшний день в мире не существует научно-обоснованного, безопасного и приемлемого способа захоронения радиоактивных отходов. В различных странах существуют система разных стандартов безопасности как для людей, так и окружающей среды. В Российской Федерации данные стандарты находятся не на самом высоком уровне. Кроме этого, российская правовая система недостаточно интегрирована в международную систему норм природопользования и охраны окружающей среды. Многие соглашения не подписаны или не ратифицированы.

Экономические интересы, в том числе и в сфере использования атомной энергии не должны превалировать над интересами общества, его безопасности. Природные ресурсы являются достоянием народов, населяющих нашу страну. Природа это основа жизни настоящего и будущего поколения людей. Указанные принципы закреплены в действующей Конституции России, принятой 20 лет назад на общенациональном референдуме.

Андрей Талевлин к.ю.н,
председатель Совета движения «За природу»,
член международной сети "Декомиссия"