Новый закон Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами. Краткая история создания

Комментарии и краткая история создания закона

В 2008 году федеральным агентством по атомной энергии «Росатом» был обнародован законопроект «Об обращении с радиоактивными отходами». Это одна из первых попыток со стороны органа государственного управления организовать широкое обсуждение важного закона в области использования атомной энергии.
В действующем законодательстве сфера обращения с радиоактивными отходами не урегулирована должным образом. В российской правовой системе нет отдельного закона, регулирующего отношения в данной сфере.
Попытки создания комплексного законодательного акта, регулирующего обращение с радиоактивными отходами в России, предпринимались начиная с 1992 года. В 1995 году был разработан проект федерального закона «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами», однако Совет Федерации Федерального Собрания РФ своим постановлением отклонил указанный законопроект. Была создана согласительная комиссия, в состав которой от Совета Федерации Федерального Собрания РФ вошли В.Н. Расторгуев, Я.Н. Шойхет.

После внесения определенных поправок в этот законопроект у него изменилось название на следующее − «Об обращении с радиоактивными отходами», данная редакция была принята двумя палатами Федерального Собрания РФ и поступила на подпись Президенту РФ. Однако Президент РФ отклонил законопроект и отправил его на доработку. В результате в 2001 году указанный законопроект был снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой РФ.

Новый законопроект достаточно радикально отличается от предыдущих редакций. Основные положения сводятся к следующему.

В законопроекте предлагается расширенная система категорирования радиоактивных отходов (далее, РАО). Указанные вещества делятся на различные виды исходя из физического состояния, технологических особенностей, степени опасности и др. Среди критериев разграничения авторами законопроекта выделяется такой как – время образования и ответственность государства.

Предлагается разделить все РАО на накопленные и эксплуатационные (ст. 2 законопроекта).

К первой группе относятся:

• радиоактивные отходы, образовавшиеся в результате осуществления оборонных и гражданских программ на территории Российской Федерации до вступления в силу закона;
• радиоактивные отходы, образующиеся при выводе из эксплуатации остановленных объектов использования атомной энергии, в случае если финансирование деятельности по выводу из эксплуатации этих объектов не обеспечено средствами соответствующего специального фонда;
• радиоактивные отходы, образующиеся при обращении с накопленным до определенного нормативными правовыми актами Российской Федерации момента времени отработавшим ядерным топливом;
• радиоактивные отходы, образующиеся при обращении с накопленными радиоактивными отходами (вторичные радиоактивные отходы).

Всю финансовую ответственность по обращению с накопленными РАО согласно положениям законопроекта несет государство (ст. 23 Законопроекта).

Таким образом, почти все существующие в Российской Федерации РАО являются накопленными и их обращение должно осуществляться за счет налогоплательщиков.

Эксплутационные РАО это те отходы, которые будут образовываться в дальнейшем после вступления законом в силу и накопления достаточных финансовых средств для их безопасного обращения. Причем этот момент времени точно законопроектом не определятся и будет установлен в будущем Правительством РФ (п. 5 ст. 33 законопроекта).

В законопроекте прослеживается реализация принципа окончательного захоронения. При этом предполагается осуществить окончательное захоронение высокоактивных долгоживущих радиоактивных отходов в глубоких геологических формациях (ст. 30 законопроекта).

Окончательное захоронение среднеактивных и низкоактивных радиоактивных отходов может осуществляться в объектах окончательной изоляции (захоронения) приповерхностного типа.

В законопроекте почти не содержатся запретительные категории, как, например, в федеральном законе «Об охране окружающей среды» (установлен прямой запрет на захоронение РАО в компонентах природной среды). Так, в законопроекте прослеживается принцип рекомендаций при обращении с РАО на всех этапах обращения. Например, устанавливается, что методы обращения, включая окончательную изоляцию (захоронение) с жидкими и газообразными радиоактивными отходами должны выбираться с учетом экономических и технологических особенностей и показателей и обеспечивать минимально возможные экологические и радиационные последствия для населения и окружающей среды на всех стадиях обращения с ними, включая случаи, связанные с необходимостью обеспечения технологических условий функционирования и вывода из эксплуатации объектов, введенных в эксплуатацию до вступления в силу закона и имеющих особое государственное и оборонное значение (ст. 30 законопроекта).

Таким образом, можно сделать вывод, что авторы законопроекта предлагают легализовать существующие хранилища жидких и твердых РАО в недрах на таких предприятиях как Сибирский химический комбинат (Томск) и Горно-химический комбинат (Железногорск).

Организация обращения с РАО в соответствии с законопроектом предполагает создание единой системы обращения с РАО, основными субъектами которой являются орган государственного управления в области обращения с РАО (госкорпорация «Росатом»), органы государственного регулирования, Национальный оператор по обращению с РАО, специализированные организации и эксплуатирующие организации – производители РАО. При этом все вопросы администрирования системы обращения с РАО предполагается возложить на «Росатом».

Хотя вся финансовая ответственность по обращению с РАО лежит на государстве, законопроект не предусматривает дополнительных расходов государственного бюджета помимо средств, предусмотренных на это Федеральной целевой программой «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. № 444) и другими целевыми программами, предусматривающими мероприятия по обращению с РАО. Такое положение закреплено в финансово-экономическом обосновании к законопроекту. Необходимо отметить, что вышеназванная целевая программа до настоящего времени официально не опубликована и носит гриф «для служебного пользования».

Подводя итог неполному анализу законопроекта «Об обращении с радиоактивными отходами» можно сделать следующие выводы.

В законопроекте нет четкой общей концепции обращения с РАО.
Отработавшее ядерное топливо вынесено за скобки правового регулирования, что не позволяет сформулировать единые правила для обращения с РАО и отработавшим ядерным топливом, как это сделано в международном праве (Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами, Вена, 1997 г.) и в национальном законодательстве многих стран. Для комплексного правового регулирования необходимо либо включать отработавшее ядерное топливо в сферу действия закона об обращении с радиоактивными отходами либо рассматривать одновременно два отдельных законопроекта: об обращении с РАО и с отработавшим ядерным топливом.

В законопроекте не регулируются отношения по экспорту и импорту радиоактивных отходов, отработавшего ядерного топлива и РАО, образующихся от переработки зарубежного отработавшего ядерного топлива, хотя в действующем законодательстве наблюдается некая неопределенность в данном вопросе. Указанная неопределенность дает возможность оставлять, отходы, образовавшиеся от переработки отработавшего ядерного топлива, ядерных материалов и радиоактивных веществ на территории Российской Федерации, либо хранить зарубежное отработавшее ядерное топливо длительное время.

В случае принятия законопроекта в рассматриваемой редакции придется изменять нормы природоохранного законодательства, т.к. некоторые правила обращения с радиоактивными отходами, закрепленные в законопроекте не согласуются с нормами природоохранного законодательства. Так, согласно п. 2 ст. 4 законопроекта федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области обращения с радиоактивными отходами, не могут противоречить данному закону.

Кроме того, в соответствии со ст. 34 законопроекта принятые до вступления в силу закона нормативные правовые акты, устанавливающие требования к обращению с радиоактивными отходами, применяются в части, не противоречащей данному закону.

Тем самым положения ст. 51 закона «Об охране окружающей среды», запрещающие сброс радиоактивных отходов и их захоронение в недрах, будут изменены. Подобные изменения коснутся и Водного кодекса Российской Федерации.

Законопроект имеет противоречивый характер.
С одной стороны согласно ст. 8 одним из принципов создания и функционирования единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами является абсолютный приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов и окружающей среды от вредного воздействия радиоактивных отходов при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии.

С другой стороны, допускается возможность захоронения РАО в компонентах природной среды.

Многие нормы законопроекта носят бланкетный характер, для реализации законопроекта требуется разработка большого количества подзаконных актов, определяющих важные положения. Без указанных правовых механизмов закон действовать не будет.
В законопроекте не прописаны процедуры общественного участия на разных стадиях обращения с РАО, хотя право граждан и общественных объединений на участие в формировании политики в области использовании атомной энергии закреплено в ст. 14 Федерального закона «Об использовании атомной энергии».
Учитывая перечисленные моменты, законопроект нуждается в серьезной доработке, принятие его в существующей редакции в отрыве от правовой регламентации всего комплекса отношений по регулированию обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом, не будет способствовать защите настоящего и будущего поколений от вредного воздействия на их здоровье ионизирующего излучения.

Андрей Талевлин, юрист,
Руководитель общественного фонда
«За природу», г. Челябинск