Реформа Росатома

Краткая аналитическая записка подготовленная Сергеем Жаворонкиным, экспертом Общественной экологической организации ККЭЦ ГЕЯ

Введение.

Федеральное агентство образовано 9 марта 2004 года указом Президента России № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на базе упраздненного Министерства Российской Федерации по атомной энергии. В соответствии с принятой структурой управления руководство деятельностью Федерального агентства по атомной энергии осуществляет Правительство Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. № 316 "Об утверждении Положения Федерального агентства по атомной энергии" на Агентство, в частности, было возложено выполнение значительного количества функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере деятельности атомной отрасли России.

Федеральное агентство по атомной энергии (Агентство) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере.

Агентство является органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным компетентным органом по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.

В месте с тем, за предшествующие годы в атомной отрасти России наблюдался спад развития, связанный, прежде всего с сокращением государственного заказа в оборонном комплексе и как следствие всей деятельности Министерства Российской Федерации по атомной энергии (Минатома). Наряду с сокращением оборонного заказа наблюдался спад развития атомной энергетики и в гражданском секторе экономики. Строительство атомных электростанций (АЭС) было прекращено. Даже блоки, имеющие значительные освоенные объемы не имели достаточного финансирования для завершения работ.

Растущие темпы развития российской экономики в последние 10 лет требуют значительного количества энергии. Растущие мировые цены на углеводороды, проблемы освоения новых месторождений углеводородов не позволяют в должной мере удовлетворить внешние обязательства России по гарантированному обеспечению европейских потребителей и внутреннему развитию энергогенерирующих мощностей на углеводородном сырье.

Основным источником роста ВВП в России являются нефтегазовый сектор экономики со своими проблемами прироста добычи и геологоразведки. И сохранение его, обеспечение энергией роста экономики России поставило пред российским руководством вопрос: за счет каких источников получать энергию? Именно в последние 5 лет на различных уровнях российского руководства обсуждались вопросы энергетики.

Рост интереса к развитию атомной энергетики в странах с большими темпами развития экономики, прежде всего в Китае, Индии и др.заинтересовал российское руководство в участии России в атомном секторе экономики, прежде всего по экономическим критериям. Но не следует забывать и о факторе политического влияния в регионах.

В числе направлений развития российской энергетики руководством страны выбрано развитие атомного энергетики. Несомненно, что предшествующие годы существенно изменили атомную отрасль России. Ранее Министерство среднего машиностроения СССР Минсредмаш (в последствии Минатом), называемое «государством в государстве» существенно утратило производственные ресурсы, утратило централизованные управленческие функции отраслью.

Именно с целью реформирования атомной отрасли руководителем Росатома 15 ноября 2005 года распоряжением Правительства РФ руководителем Федерального агентства по атомной энергии был назначен Сергей Кириенко. Назначение руководителем «консервативного» Минатома управленца не из системы Минатома уже тогда поставило много вопросов.

Значительные темпы принятия указов, законов, программ за последние годы свидетельствует о том, что реформирование атомной отрасли в России состоится. В чем же суть реформы и по какому направлению она проводится?

Предпосылки

Назначение Сергея Кириенко и последующая активность «некой группы управленцев», так ее называли внутри системы Росатома, показала, что именно разработки и рекомендации этой группы легли в основу тех предложений, которые начали реализовываться. Первоначально, было создано акционерное общество «Атомэнергопром», формирование, которого заканчивается, Федеральная целевая программа развития атомного энергопромышленного комплекса. Необходимость и направления реформы атомной отрасли России контурно была заложена в Послании Президента Федеральному собранию.

И, наконец, Государственная Дума 13 ноября 2007 года приняла закон, который были одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 года. 07 декабря 2007 года Президент России Владимир Путин подписал федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“.

Основными предпосылками реформирования атомной отрасли в России является раздробленность ее составляющих, неспособность прежнего руководства отвечать растущим темпам развития рыночных механизмов в России и стремительные темпы вытеснения России с мирового атомного рынка. При этом, как сказано выше перспективы развития такого рынка имеют объективные причины, несмотря не заявления о не конкурентности атомной энергетики.

Развитие атомной отрасли в России, после многих лет неопределенности, несомненно не может произойти без существенных структурных изменений. Эти изменения в первую очередь относятся к изменению управления отраслью. При этом можно отметить, что закладывается принцип его централизации при широкой экономической самостоятельности ее составляющих. Основной особенностью является, что первоначально авторы реформ заложили принцип 100% государственного владения акциями и в первую очередь акционерного общества «Атомэнергопром».

Принадлежащий государству «Атомэнергпром» должен объединить предприятия гражданского сектора отрасли и стать составной частью будущей государственной корпорации «Росатом». На основании программы развития атомной отрасли, утвержденной Президентом России в июне 2006 года, должны быть предприняты дальнейшие действия по укреплению организационного, управленческого и технологического единства атомной отрасли под эгидой государства. Именно на это направлен проект Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“.

Цели реформирования

Президент в Послании Федеральному собранию определил именно функции управления как главную цель реформы. Для обеспечения организационного функционирования единства атомной отрасли как ближайшая задача - должна быть сформирована специальная государственная корпорация, объединяющая предприятия атомной энергетики и промышленности.

В качестве стратегических целей корпорации установлено:

1. Устойчивое развитие ядерно-оружейного, энергетического и научно-технологического комплексов.
2. Обеспечение ядерной, радиационной и экологической безопасности.
3. Обеспечение конкурентоспособности отрасли.
4. Выполнение международных обязательств по нераспространению ядерных материалов и технологий.

В атомных кругах, у законодателей на первых чтениях закона о «Создании акционерного общества «Атомэнергопром» возникали опасения: как скажется акционирование гражданской части атомной отрасли на внутренние связи. Не приведет ли это к разрыву отрасли на несколько частей: военный отдельно, гражданский и самоe важное, многие опасались, что наука будет отдельно.

Как отмечал руководитель Росатома и ОАО «Атомэнергопром» Сергей Кириенко, главной целью создание государственной корпорации – это обеспечение единства управления оружейной и гражданской частью, реализация долгосрочных программ и конкурентного потенциала. Он отмечал, что России задача Росатома в России – это организовать нормальный рынок и Росатом заинтересован в его развитии, а на мировом рынке «Росатом» будет сам лишь одним из участников рынка.

По его словам, необходимость объединения всех атомных мощностей России вызвана тем, что "разрозненные предприятия атомного энергопромышленного комплекса могут и не справиться с задачей по новому масштабному строительству атомных энергоблоков в стране и уже не в состоянии конкурировать на мировом рынке".

Создаваемая государственная корпорация «Росатом» отличается от аналогичных корпораций, «нашествие» которых в России в последнее время отмечают и аналитики и партийные лидеры.

Корпорация «Росатом» это особый субъект, который одновременно является и частично выполняет полномочия государственного органа регулирования в атомной энергетике и выполняет функции хозяйствующего субъекта, управляя предприятиями атомной отрасли. Корпорация является уполномоченным органом управления и использования атомной энергии, в том числе и по международным обязательствам. Несет ответственность за реализацию государственной программы «Вооружение» и государственного оборонного заказа. Программа деятельности корпорации должна формироваться на долгосрочной основе и утверждается Правительством РФ.

Кроме этого, в законе предписывается, что Корпорация создает специальные фонды, в том числе и фонд для вывода объектов из эксплуатации. Принцип создания таких фондов – накопительный. Именно отсутствие средств в образованных и ранее фондах для вывода атомных электростанций из эксплуатации и проблемы с радиоактивными отходами являются главными фактами для критики позиций Росатома на развитие атомной энергетики со стороны общественности.

В законе предусматривается формирование четырёх специальных резервных фондов, создаваемых в целях обеспечения ядерной, радиационной и технической безопасности, физической защиты, учёта и контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ и отходов, вывода из эксплуатации ядерных установок, пунктов хранения радиационных источников и радиоактивных отходов, а также для финансирования НИОКР в сфере безопасности; фонд модернизации ядерного оружейного и энергетического комплексов и развития атомной науки и техники.

Предусмотрено создание научно-технического совета „Росатома“, способного определить приоритеты инновационного развития отрасли, как это было во времена знаменитого советского атомного проекта.

Создание и деятельность корпорации „Росатом“ будет проходить под прямым контролем Президента и Правительства РФ, в том числе, через наблюдательный совет корпорации.
По мнению авторов закона и идеологов реформы отрасли, он станет важным шагом по реструктуризации атомной отрасли. Предлагаемая ими модель позволяет максимально эффективно сочетать возможности полномочий государственных структур с гибкостью рыночного подхода.

Принятие Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“ потребовал уточнение отдельных норм 15-ти Федеральных законов, а также гражданского, бюджетного и уголовного кодексов РФ. Все предлагаемые изменения отвечают задаче совершенствования правовых норм, регулирующих отношения в области использования атомной энергии с учётом проводимых в отрасли структурных преобразований.

Имущество Корпорации формируется за счет имущественного взноса РФ, субсидий из федерального бюджета, средств специальных резервных фондов Корпорации и других.
При создании Корпорации ей передаются акции ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», имущество ФГУП, в настоящее время находящихся в ведении Федерального агентства по атомной энергии.

Законом устанавливаются:

• переходный период (не более 3 лет со дня вступления в силу закона) для передачи Корпорации имущественного взноса РФ;
• компетенция Президента РФ и Правительства РФ применительно к процедуре создания и осуществлению деятельности Корпорации.

Новая Cтруктура

Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“ как ключевым документом по реформированию атомной отрасли в настоящее время определены высшие органы управления Корпорации:

• наблюдательный совет (9 членов, в том числе 8 - представители Президента РФ и Правительства РФ, а также генеральный директор, назначаемые Президентом РФ);
• правление Корпорации, члены которого назначаются на должность наблюдательным советом по представлению генеральный директор и работают на постоянной основе.

Учитывая, что Корпорация будет основным исполнителем Федеральной целевой программы "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года" в процессе реформирование предусматривается реформирование структуры управления и передача в подчинение Корпорации предприятий - от добычи природного урана и его обогащения, и заканчивая выводом из эксплуатации атомных объектов и утилизацией отходов.

Структура Корпорации состоит из четырех основных блоков – ядерно-энергетического комплекса (Атомэнергопром), ядерно-оружейного комплекса (ЯОК) и блока ядерной и радиационной безопасности (ЯРБ) и фундаментальной науки.

Ядерно-энергетический комплекс - это созданный государственный холдинг ОАО "Атомэнергопром", в который войдут ведущие предприятия атомной отрасли России: 31 акционерное общество, 55 прошедших акционирование ФГУПов и три преобразованных учреждения.

Ядерно-оружейный комплекс, созданный из 15 предприятий, структура которого утверждена Указом президента РФ № 556 от 27.04.07г.

Ядерная и радиационная безопасность – это 7 предприятий, отвечающих за выполнение международных и национальных требований по ядерной и радиационной безопасности функционирования Корпорации.

Фундаментальная наука- это фундаментальная и прикладная, отраслевая наука в составе 11 предприятий и отдельно образовательные учреждения, которые занимаются подготовкой кадров в отрасли.

Закон определил, что Корпорации, в качестве имущественного взноса Российской Федерации, распоряжением Президента и Правительства будут переданы федеральные ОАО, ГУПы и государственные учреждения вместе со всеми активами.

Перспективы и планы атомной отрасли в области производства электроэнергии.

Основным документом, определяющим мероприятия и финансовые средства на из реализацию, источники финансирования в настоящее время является Федеральная целевая программа "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года".

Программа разработана в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2006 г. № 1019-р и порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594.

Как записано в Программе, перспективы развития атомной энергетики Российской Федерации определены:

• Программой развития атомной энергетики Российской Федерации на 1998 - 2005 годы и на период до 2010 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 815;
• Стратегией развития атомной энергетики России на первую половину XXI века, одобренной Правительством Российской Федерации 25 мая 2000 г.;
• Энергетической стратегией России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р;
• Подпрограммой "Безопасность и развитие атомной энергетики" федеральной целевой программы "Энергоэффективная экономика" на 2002 - 2005 годы и на перспективу до 2010 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 796.

В настоящее время на 10 действующих атомных электростанциях Российской Федерации эксплуатируется 31 энергоблок общей установленной мощностью 23,2 ГВт. В 2005 году атомные электростанции выработали 152,9 млрд. кВт.ч электроэнергии, что составляет около 16 процентов общего объема производства электроэнергии.

Результатом выполнения Программы предусмотрен ввод в эксплуатацию 10 новых энергоблоков атомных электростанций общей установленной мощностью не менее 9,8 ГВт с общей установленной мощностью атомных электростанций 33 ГВт. Доля электроэнергии, производимой атомными электростанциями должна составить 18,6 процента общего объема производства электроэнергии в Российской Федерации. Важнейшим результатом Программы поставлено снижение эксплуатационных расходов организаций, эксплуатирующих атомные станции, из расчета на 1 кВт.ч до 80 процентов к уровню 2006 года (в ценах 2006 года), а также сокращение удельных капитальных вложений на 1 кВт вводимой мощности при строительстве энергоблоков атомных электростанций до 90 процентов к уровню 2007 года (в ценах 2007 г).

Следует отметить, что, анализируя развитие атомной энергетики в атомном ведомстве при разработке рассматриваемой нами Программы, отмечают, что из-за недостаточного финансирования (на уровне 70,6 процента предусмотренного объема) реализация подпрограммы "Безопасность и развитие атомной энергетики" федеральной целевой программы "Энергоэффективная экономика" на 2002 - 2005 годы и на перспективу до 2010 года идет со значительным отставанием. К 2005 году вместо предусмотренных 3 энергоблоков атомных электростанций общей установленной электрической мощностью 3 ГВт были введены в эксплуатацию только 2 энергоблока атомных электростанций общей установленной электрической мощностью 2 ГВт.

Скептики, рассматривая указанную Программу и оценивая ранние высказывания руководителя Росатома Сергея Кириенко о строительстве 20 новых энергоблоков атомных электростанций, предсказывают неосуществимость обозначенных целей Программы.

Вместе с тем, авторы Программы развития атомной энергетики в России, подчеркивают ее экологическую направленность и объясняют, что масштабное развитие атомной энергетики удовлетворяет требованиям Киотского протокола.

Эту точку зрения разделяют не только в России. 4 мая 2007 года в Бангкоке рабочая группа Межправительственной комиссии по изменению климата ООН представила свой доклад «Изменение климата 2007: Смягчение изменения климата». В арсенал борьбы с глобальным потеплением в энергетической сфере, наряду с возобновляемыми источниками энергии, повышением энергоэффективности и технологией изоляции углекислого газа, авторы доклада включили атомную энергетику.

Кроме достройки начатых в предшествующие годы энергоблоков с реакторной установкой типа ВВЭР-1000 (энергоблок № 2 Ростовской атомной электростанции и энергоблок № 4 Калининской атомной электростанции) со сроками ввода в эксплуатацию в 2009 и 2011 годах соответственно.

Планируется строительство, начиная с 2007 - 2008 годов 3 новых типовых серийных энергоблоков с реакторными установками типа ВВЭР 1000. Начиная с 2009 года планируется строительство ежегодно 2 новых типовых серийных энергоблоков атомных электростанций с реакторной установкой типа ВВЭР, цикл строительства, которых составляет 5 лет.

Как записано в программе к окончанию срока ее реализации на атомных электростанциях будут введены в эксплуатацию 10 новых энергоблоков общей установленной электрической мощностью не менее 9,8 ГВт, еще 10 энергоблоков будут находиться на различных стадиях строительства.

Ставка на типовые серийные энергоблоки атомных электростанций с реакторной установкой типа ВВЭР, по мнению авторов, является залогом успеха выполнения планов атомной отрасли.

Именно для решения планов и потребовалось концентрация и реформирование всей атомной отрасли.

Анализ и перспективы региона.

В Мурманской области централизованное энергоснабжение потребителей осуществляется от Кольской энергосистемы, которая по величине установленной мощности (3744 МВт) является второй на Северо-Западе России.

Энергосистема уникальна и по своему составу: Кольская атомная электростанция, 17 гидроэлектростанций (доля их значительно превышает среднероссийские показатели), 5 тепловых электростанций на органическом топливе, и Кислогубская приливная электростанция (единственная в России).

В настоящее время в состав Кольской энергосистемы входят Кольская АЭС мощностью 1760 МВт, Апатитская ТЭЦ (335 МВт), Мурманская ТЭЦ (12 МВт) и три ведомственных ТЭЦ: в Ковдоре (8 МВт), Мончегорске (18 МВт) и Заполярном (24 МВт).

Главным и крупнейшим источником электроэнергии в области за последние 30 лет была и остается Кольская атомная электростанция. Доля станции в балансе установленных мощностей Кольской энергосистемы составляет 47%, а в балансе выработки – около 67%

После перехода около 15 лет назад на новую систему хозяйствования и внедрения рыночных экономических отношений в Мурманской области наблюдалось снижение объемов производства, особенно в добывающих отраслях промышленности, составляющих основу экономики области.

Из-за снижения энергопотребления имел место временный избыток установленных мощностей. Это, в свою очередь, приводило к систематической недогрузке КАЭС. В последние годы негативные тенденции сменились на положительные, и отмечается рост энергопотребления области. Мало того, ожидается ввод новых энергоемких производств. Неуклонное приближение сроков вывода из эксплуатации двух первых блоков Кольской АЭС-1 (880 МВт установленной мощности) может привести к появлению значительного дефицита электроэнергии.

Окончание срока эксплуатации с учетом продления проектного срока эксплуатации на 15 лет, энергоблок № 1 -2018 год, энергоблок № 2 -2019 год энергоблок № 3 -2026 год энергоблок № 4 -2029 год.

Вышеуказанная Программа не предусматривает строительство новых энергоблоков Кольской атомной электростанции, а лишь предусматривает мероприятия про продлению ресурсов энергоблоков № 3 и 4.

Вместе с тем, при развитии новых энергоемких производств, по мнению некоторых экспертов, не исключается подготовка проектов на строительство за счет средств крупных компаний замещающих мощностей, или как называют этот объект - Кольская АЭС-2.

Заключение

Реформирование структуры управления с передачей активов, созданием новых структур даже в масштабах крупной компании представляется сложным процессом, а реформировании целой отрасли, когда предшествующие годы по определению аналитиков характеризовались как кризисными – сложная задача. Именно масштаб, цели и особенность атомной отрасли определили и уровень принятия решений. Реформирование атомной отрасли осуществляется под прямым руководством Президента России.

Масштаб необходимых преобразований и планов развития, а также накопленные и нерешенные проблемы атомной отрасли России (проблемы ОЯТ, РАО, вывода из эксплуатации атомных объектов и т.д.) определяют и сохранившиеся финансовые связи с бюджетом страны, как на строительство новых мощностей, так и на решение накопленных проблем.

Следует отметить, что Законом предусматривается формирование четырёх специальных резервных фондов. Эти фонды создаются в целях обеспечения ядерной, радиационной и технической безопасности, физической защиты, учёта и контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ и отходов, вывода из эксплуатации ядерных установок, пунктов хранения радиационных источников и радиоактивных отходов, а также для финансирования НИОКР в сфере безопасности, модернизации ядерного оружейного и энергетического комплексов и развития атомной науки и техники. Резервные фонды Корпорации создаются за счет средств, отчисляемых организациями, эксплуатирующими особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты.

Выделение в отдельный блок вопросов обращения с ОЯТ и РАО оценивается под разными углами зрения. Некоторые полагают, что произошло искусственное выделение проблем ОЯТ и РАО из под ответственности Атомэнэргопрома с целью улучшения его финансовых показателей деятельности и перекладкой проблем на бюджет, т.е. на налогоплательщиков.

Вместе с тем, практика разделения производства и обращения с ОЯТ и РАО путем создания специализированных компаний, занимающихся этими проблемами, широко используется за рубежом. Именно отсутствие разделения эксплуатации и обращения с ОЯТ и РАО и утилизации объектов в Военно-морском флоте Минобороны РФ привело к наличию такого количества проблем на Севере и Дальнем Востоке России.

Более того, эксперты, привлекаемые Консорциумом Подрядчика, завершившие работу по проекту TACIS –R4.04/04 «Определение стратегии для АЭС Российской Федерации по обращению с радиоактивными отходами для их окончательного захоронения, включая проект закона и организационную структуру» рекомендуют создать национальную организацию по управлению радиоактивными отходами с подчинением ее Росатому.

Вопрос финансирования по решению ранее накопленных проблем за счет бюджетных средств и привлекаемых средств из других источников в настоящее время является единственно правильным. А развивающиеся новые мощности должны имеет средства для всего комплекса вопросов обращения с ОЯТ и РАО, и вывода из эксплуатации объектов.
Государственная Корпорация «Росатом» в числе прочих корпораций, как отмечалось выше, «нашествие» которых в последнее время отмечается в России, существенно отличается и, пожалуй, является уникальной. Корпорация является уполномоченным органом управления и использования атомной энергии, в том числе и по международным обязательствам. Корпорация отвечает за реализацию государственной программы «Вооружение» и государственным оборонным заказам. Корпорация совмещает в себе частично хозяйствующие функции и частичные функции госоргана. Это, прежде всего, в ядерно-оружейном комплексе при выдаче лицензии на виды работ. И это обусловлено спецификой атомной отрасли.

Построение «полноценной вертикали управления» как отмечал Сергей Кириенко и является одной из главных целей реформы атомной отрасли.